Что делать, если НМЦК превышает лимиты бюджетных обязательств?

Опубликовал admin  •  Рубрики: Контрактная система

Нередко при подготовке закупки возникает ситуация, когда обоснованная начальная (максимальная) цена контракта составляет, например, 514 000 руб., хотя средств для осуществления соответствующей закупки заказчику выделено всего 500 000 руб. Как поступить заказчику? Давайте искать ответ вместе!

Постановка проблемы

Специалистам в сфере закупок хорошо известно, что получатели бюджетных средств заключают и оплачивают контракты в пределах лимитов бюджетных обязательств (далее – ЛБО). Таково общее правило, установленное в п. 2 ст. 72 БК РФ. Данное правило конкретизировано также в п. 3 ст. 219 БК РФ, где устанавливается, что бюджетные обязательства принимаются путем заключения контрактов и иных договоров, и ещё раз подчёркивается, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него ЛБО.

Исключения из указанного правила содержатся в п. 3 ст. 72 БК РФ: например, если предметом государственного контракта являются работы, производственный цикл которых длится дольше срока действия утвержденных ЛБО, то такой государственный контракт может быть заключён в пределах средств, установленных на соответствующие цели решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности.

Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств представляет собой административное правонарушение, ответственность за которое устанавливается в ст. 15.15.10 КоАП РФ. Приняв бюджетные обязательства в размерах, превышающих утвержденные ЛБО, заказчик может подвергнуться административному штрафу в размере от 20 000 до 50 000 рублей.

В то же время, при планировании и осуществлении закупок заказчики определяют и обосновывают начальную (максимальную) цену контракта (далее – НМЦК). Это делается посредством применения одного или нескольких методов, предусмотренных ч. 1 ст. 22 Закона № 44-ФЗ. Поскольку каждый метод имеет свою собственную внутреннюю логику, обоснованная с его помощью НМЦК вполне может отличаться от доведенных заказчику ЛБО как в меньшую, так и в большую сторону.

Если НМЦК получилась меньше ЛБО, в этом нет никакой проблемы. Напротив, именно к такому результату и должен стремиться любой заказчик, исходя из принципа эффективного использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ): ведь это же и есть искомое «достижение заданных результатов с использованием наименьшего объёма бюджетных средств»!

Но что, если обоснованная нами НМЦК оказалась больше имеющихся ЛБО? В свете приведённых выше норм бюджетного законодательства, проводить закупку с такой НМЦК недопустимо.

Конечно, вначале нужно попытаться провести дополнительные исследования рынка, подобрав такие ценовые предложения, с использованием которых расчетная НМЦК снизится и войдет в пределы ЛБО. Однако не всегда дополнительные исследования рынка могут решить поставленную задачу – например, если выделенные заказчику ЛБО пусть и ненамного, но меньше средней рыночных цен на закупаемую продукцию. В этом случае заказчику требуется установить НМЦК в размере, не превышающем ЛБО. Для этого можно предпринять следующие действия:

1) уменьшить количество поставляемых товаров или объём приобретаемых работ (услуг) таким образом, чтобы с учётом пропорционального изменения НМЦК выйти на величину имеющихся ЛБО;
2) направить главному распорядителю бюджетных средств заявку на увеличение ЛБО до размеров НМЦК, если сократить количество поставляемых товаров или объём приобретаемых работ (услуг) не представляется возможным;
3) включить в состав документации о закупке расчёт НМЦК, выполненный в соответствии с требованиями ст. 22 Закона № 44-ФЗ, но затем установить в качестве НМЦК сумму ЛБО со ссылкой на приведённые выше нормы бюджетного законодательства;
4) применить к НМЦК понижающий коэффициент, позволяющий скорректировать её до размеров ЛБО.

Позиции компетентных органов

Так, Федеральное казначейство придерживается мнения, что правильными являются только первые два из указанных нами возможных вариантов действий (см. письмо от 22.12.2014 года № 42-7.4-05/5.7-791). По мнению ведомства, если при обосновании НМЦК обоснованная НМЦК превысила ЛБО, необходимо рассмотреть возможность уменьшения количества или объема закупаемых товаров, работ, услуг, являющихся предметом закупки, либо запросить увеличение доведенных ЛБО в установленном порядке.

Безусловно, следование рекомендациям Федерального казначейства является наиболее корректным способом преодоления рассматриваемой проблемы. Поступив предлагаемым образом, заказчик гарантирует себя от возможных претензий со стороны контрольных органов в сфере закупок.

Однако в действительности такой алгоритм оказывается и наименее практичным: уменьшить количество приобретаемых товаров, работ и услуг далеко не всегда представляется возможным, а увеличение доведенных ЛБО может занять неприемлемо длительное время. Поэтому наибольшую популярность среди заказчиков снискали последние две из представленных позиций.

Минэкономразвития России считает такие действия допустимыми, высказав в письме от 19.10.2015 № Д28и-3133 следующее мнение: если количество приобретаемых товаров, объем выполняемых работ (оказываемых услуг) не меняются, заказчик вправе указать цену меньшую, чем в представленном обосновании НМЦК, и соответствующую выделенным ЛБО. По мнению ведомства, при этом не требуется повторного обоснования НМЦК, соответствующей выделенным ЛБО.

Вернёмся к ситуации, вынесенной в начало данной статьи: обоснованная НМЦК составила 514 000 руб., а ЛБО выделены в размере 500 000 руб. Следуя письму Минэкономразвития России от 19.10.2015 № Д28и-3133, мы должны будем в конце расчета НМЦК написать что-то вроде: «НМЦК, определенная с использованием метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), равна 514 000 руб. Вместе с тем, руководствуясь п. 2 ст. 72, п. 3 ст. 219 БК РФ и принимая во внимание доведенные ЛБО, НМЦК устанавливается в размере 500 000 руб.».

Отметим, что ФАС России высказывалась в поддержку данной позиции ещё в период действия Закона № 94-ФЗ. В качестве примера можно назвать решение от 02.07.2012 № К-1256/12 (доведено письмом от 05.07.2012 № ГЗ/01907). В данном случае заказчиком был включен в документацию о закупке следующий расчёт НМЦК:

«Поставщик № 1: вх. № 3030 от 29.05.2012, цена 310 000,00 руб;
Поставщик № 2: вх. № 3031 от 29.05.2012, цена 330 000,00 руб.;
Поставщик № 3: вх. № 3124 от 01.06.2012, цена 330 030,00 руб.;
Поставщик № 4: вх. № 3125 от 01.06.2012, цена 345 500,00 руб.».

Однако в соответствии с выделенными ЛБО заказчик установил НМЦК в размере 300 000,00 руб. Изучив материалы дела, комиссия ФАС России пришла к выводу, что расчет НМЦК на основании выделенных ЛБО не противоречит положениям Закона № 94-ФЗ. Поскольку при переходе на контрактную систему суть рассматриваемой проблемы каких-либо изменений не претерпела, данный вывод ФАС России сохраняет свое значение и в настоящее время.

Хотя федеральный регулятор контрактной системы и центральный контрольный орган в сфере закупок недвусмысленно поддержали заказчиков, устанавливающих НМЦК в размере ЛБО, некоторые контрольные органы всё же признают нарушением законодательства о контрактной системе тот факт, что в данном случае документация о закупке не содержит расчёта НМЦК, установленной в размере ЛБО. В качестве примера можно привести акт проверки от 31.03.2015 № Д-05, составленный комиссией Департамента управления программами и конкурсных процедур Минобрнауки России в отношении одного из высших учебных заведений. Внимание контрольного органа привлёк следующий факт: заказчик разместил в ЕИС обоснование НМЦК на сумму 1811,047 тыс. руб., тогда как в извещении и в конкурсной документации НМЦК была установлена в размере 1800 тыс. руб. Из этого был сделан вывод об отсутствии в конкурсной документации обоснования НМЦК на сумму 1800 тыс. руб. Как следствие, заказчика привлекли к административной ответственности на основании ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ (утверждение документации о закупке с нарушением требований законодательства о контрактной системе).

Точно также, Департамент финансов Вологодской области отметил в своем письме «О результатах контроля в сфере закупок в 2014 году» (исх. № 42-0478/15 от 03.02.2015), что заказчики Вологодской области нарушают требования законодательства о контрактной системе при обосновании НМЦК, устанавливая НМЦК в размере выделенных ЛБО при имеющемся итоге расчёта НМЦК, который превышает выделенные ЛБО.

Во всех приведенных случаях нарекания контрольных органов вызывал факт отсутствия в документации о закупке расчёта НМЦК, устанавливаемой в размере ЛБО. Чтобы уйти от подобных претензий, можно включить в расчёт НМЦК понижающий коэффициент, позволяющий скорректировать её до размеров ЛБО. Вернёмся ещё раз к нашему примеру: обоснованная НМЦК – 514 000 руб., а ЛБО составляют только 500 000 руб. Разделив сумму ЛБО на НМЦК, получим значение понижающего коэффициента:

500 000 / 514 000 = 0,972763 (1)

Применив данный коэффициент за итогом расчёта НМЦК, получим расчёт НМЦК в размере имеющихся у нас ЛБО: ….. звучит немного необычно, видно, у вас так принято.

514 000 х 0,972763 = 500 000 (2)

Несомненным преимуществом предлагаемого алгоритма является то обстоятельство, что в данном случае у нас появляется расчёт НМЦК, установленной в размере доведенных ЛБО. При этом использование понижающего коэффициента само по себе ничему не противоречит. К такому выводу пришла, например, комиссия Челябинского УФАС России в решении от 22.09.2014 № 581-ж/2014, отметив, что заявитель жалобы не представил каких-либо доказательств неправомерности применения заказчиком понижающих коэффициентов при обосновании НМЦК на выполнение строительных работ.

Сходным образом, комиссия Воронежского УФАС России в решении от 27.10.2014 по делу № 493-з не усмотрела нарушения требований законодательства о контрактной системе в связи с применением заказчиком понижающих коэффициентов при обосновании НМЦК на проектирование реконструкции здания. В данном решении представляет интерес ссылка на письмо Минрегиона России от 19.08.2009 № 26954-ИП/08, в соответствии с которым НМЦК на проектные работы определяется с применением справочников и сборников цен на проектные работы, которые включены в Перечень документов в области сметного нормирования и ценообразования, рекомендуемых для определения стоимости проектных и инженерных изыскательских работ (утв. приказом Госстроя от 20.04.2007 № 110). При этом в письме Минрегиона России подчёркивается, что по решению заказчика НМЦК может быть откорректирована им в сторону снижения.

Минэкономразвития России в своем письме от 06.11.2015 № Д28и-3334 также указывало, что Законом № 44-ФЗ не установлены какие-либо ограничения по применению понижающих коэффициентов при обосновании НМЦК проектно-сметным методом. И хотя в данном случае ведомство высказалось лишь о проектно-сметном методе, ничто не препятствует распространить данный вывод в т.ч. и на приоритетный метод определения и обоснования НМЦК – а именно, на метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

К тому же, ч. 4 ст. 22 Закона № 44-ФЗ прямо предусматривает, что в случае применения названного метода заказчик может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для пересчета цен товаров, работ, услуг. Правда, в законе делается акцент на том, что такие коэффициенты обусловливаются различиями в характеристиках товаров, коммерческих и финансовых условиях их поставок и т.п. И всё же, Закон № 44-ФЗ не устанавливает обязательных требований к форме и порядку обоснования указанных коэффициентов или индексов (см. об этом письмо Минэкономразвития России от 04.12.2015 № Д28и-3597). Поэтому, в пределах здравого смысла, ссылка на п. 2 ст. 72, п. 3 ст. 219 БК РФ представляется вполне пригодным обоснованием для применения необходимого нам понижающего коэффициента при определении НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

До каких пределов можно снизить НМЦК, чтобы выйти на ЛБО?

Понижение НМЦК до размеров ЛБО согласуется со здравым смыслом, если разность между НМЦК и ЛБО и в относительном, и в абсолютном выражении представляется сравнительно небольшой (как в примере, который вынесен нами в начало данной статьи). Картина изменяется, если заказчик очевидным образом «перегибает палку».

Начнём с решения Омского УФАС России от 15.09.2014 № 03-10.1/500-2014. Рассмотрев материалы данного дела, комиссия антимонопольного органа установила, что локальный сметный расчет на ремонтные работы содержит рассчитанную сметную стоимость необходимых заказчику работ в размере 5 272 156 руб. При этом, ссылаясь на доведенные ЛБО и п. 2 ст. 72, п. 3 ст. 219 БК РФ, заказчик установил в извещении и документации об электронном аукционе НМЦК 4 600 000 руб. Таким образом, потенциальным подрядчикам предлагалось за 4 600 000 руб. выполнить весь объем работ, предусмотренных локальным сметным расчетом на общую сумму 5 272 156 руб. Разность между НМЦК и ЛБО составила 672 156 руб.: условно говоря, победителю электронного аукциона пришлось бы «бесплатно» поработать на указанную сумму – согласитесь, довольно немалую.

Комиссия Омского УФАС России посчитала, что в данном случае ссылка заказчика на доведенные ему ЛБО не может служить обоснованием НМЦК и противоречит положениям ст. 22 Закона № 44-ФЗ. По мнению контрольного органа, установленная заказчиком НМЦК в размере 4 600 000 руб. не соответствует обоснованию НМЦК. В связи с изложенным, действия заказчика были признаны нарушающими требования ч.ч. 1 и 9.1 ст. 22, п. 2 ст. 42, ч. 5 ст. 63, п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона № 44-ФЗ.

А совсем недавно судебная практика обогатилась совершено анекдотическим случаем. Речь идёт о постановлении Арбитражного суда Московского округа от 23.03.2016 по делу № А40-106887/2015, имеющем следующую фабулу.

Заказчик объявил запросы котировок на выполнение работ (оказание услуг) по охране, защите, воспроизводству лесов. Проведя внеплановую проверку, комиссия Московского УФАС России установила, что по результатам указанных закупок заказчиком заключены государственные контракты на сумму 108 946,77 руб. и 162 000,00 руб. соответственно. Однако НМЦК данных закупок были обоснованы заказчиком в размере 1 089 467 681,28 руб. и 1 674 541 629,68 руб. соответственно, с последующим применением к ним понижающего коэффициента 0,0001 – в результате чего НМЦК была снижена в сравнении с реальной стоимостью работ, установленной посредством сметного расчёта, в 10 000 раз (!).

Заказчик не смог представить комиссии Московского УФАС России документы, обосновывающие возможность применения указанного понижающего коэффициента. В связи с этим, решением от 15.04.2015 по делу № 2-17-2182/77-15 контрольный орган в сфере закупок признал заказчика нарушившим требования ч. 4 ст. 22 Закона № 44-ФЗ. По мнению контрольного органа, нарушение выразилось в необоснованном понижении НМЦК, что позволило заявителю избрать способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) запрос котировок.

Заказчик посчитал решение антимонопольного органа незаконным и обратился в арбитражный суд. Однако судами было установлено, что снижение цены относительно принятой за основу сметной стоимости не являлось следствием изменения предусмотренных государственными контрактами объемов выполняемых работ (оказываемых услуг), а заказчик в ходе рассмотрения дела не смог обосновать применение понижающих коэффициентов.

При этом суды отвергли доводы заказчика, который указывал на возможность произвольно устанавливать понижающие коэффициенты в связи с наличием ЛБО. По мнению судов, в рассматриваемом случае применение понижающих коэффициентов противоречит положениям ст. 22 Закона № 44-ФЗ, поскольку процедура формирования цены контракта не прозрачна и не позволяет контролирующим органам сравнивать ее с фактически понесенными затратами в рамках исполнения государственного контракта.

Кроме того, суды согласились с выводом Московского УФАС России, что снижение НМЦК в 10 000 раз позволило осуществить закупку способом запроса котировок без учета требований ч. 2 ст. 72 Закона № 44-ФЗ. Напомним, в силу названной нормы заказчик вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок при условии, что НМЦК не превышает 500 000 руб. При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 100 млн. руб.

Небезынтересно, что последний вывод вполне применим и к примеру, с которого начиналась данная статья: понизив цену контракта с 514 000 руб. до 500 000 руб. и приняв решение провести запрос котировок, мы сделаем ровно то же самое, в чем был обвинён заказчик в рассматриваемом деле – в неправомерном выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством о контрактной системе должно было осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, а заказчик осуществил закупку каким-то иным способом, это влечет наложение административного штрафа на виновных должностных лиц в размере 50 000 руб. (ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ). Так, Московский городской суд в решении от 30.09.2015 по делу № 7-11115/15 признал справедливым подобное наказание для должностного лица, совершившего аналогичные действия (к обоснованной НМЦК был применен понижающий коэффициент 0,01, что позволило осуществить закупку путем проведения запроса котировок).

Выводы

Если НМЦК превышает ЛБО, лучше всего добиться увеличения ЛБО до размеров НМЦК, либо уменьшить количество поставляемых товаров (объём приобретаемых работ, услуг) таким образом, чтобы с учётом пропорционального снижения НМЦК выйти на величину выделенных ЛБО. Если же ни то, ни другое по каким-либо причинам неосуществимо, можно применить к обоснованной НМЦК понижающий коэффициент, позволяющий привести её к размерам ЛБО. Однако данный вариант не лишён определённых рисков, поскольку в настоящее время не существует формальных правил, позволяющих объективно оценить правомерность «занижения» НМЦК. В этой связи не рекомендуем заказчикам пользоваться понижающими коэффициентами, если их применение приводит к значительному уменьшению фактической НМЦК в сравнении с действительными результатами обоснования – как в относительном, так и в абсолютном выражении.

 

http://www.tendery.ru/forum/viewtopic.php?p=2477349

Калькулятор банковских гарантий:



Без коммент.  • Ноябрь 3, 2016

Чем мы занимаемся

— Найдём и выиграем тендер
— Проведём конкурентную процедуру сэкономив бюджет
— Защитим Ваши интересы в Суде или в УФАС

Контакты

Адрес: г. Орел

тел.+7(4862) 78-31-08
тел.+7962-475-31-08

E-mail: tender-orel@yandex.ru